おはようございます。一橋大学から参りました山下英俊と申します。
本日は、発言の機会をいただき、誠にありがとうございます。
私は、環境・資源経済学を専門としており、廃棄物政策及びエネルギー政策について研究してまいりました。その立場から、今日は本法案について意見を述べさせていただきます。
まず、一枚おめくりいただきますと、この問題に対する基本的な考え方を申し上げたいと思います。再生可能エネルギー政策全般に関わる論点として二つ、太陽光パネルの廃棄に関わる論点として二つございます。
第一に、再生可能エネルギー導入拡大です。
これは、脱炭素や脱原発の推進という観点に加え、エネルギー安全保障の観点からも極めて重要です。現在の日本のエネルギー供給は、化石燃料への依存度が高く、国際情勢による影響を強く受ける構造となっています。昨今のように地政学的な緊張や資源供給の制約が生じた場合、燃料価格の急騰や供給不安が発生し、国内経済に大きな影響を及ぼします。これに対して、再生可能エネルギーは国内で生産可能な電源で、導入が進むほど外部依存度を低減することができます。したがって、再生可能エネルギーの導入拡大は、単なる環境政策ではなく、経済安全保障政策の一環として位置づけるべきものです。
また、再生可能エネルギーは不安定であると指摘されることがありますが、その変動は完全にランダムなものではなく、気象条件に基づく予測可能なものです。そこで、需給調整とうまく組み合わせることで、エネルギーの安定供給の中に組み込むことも可能です。むしろ、化石燃料や原子力発電のように突発的な供給停止がシステム全体に大きな影響を及ぼす電源と比べた場合には、分散型である再生可能エネルギーは電力システムのレジリエンスの向上にも寄与すると考えられます。
第二に、地域との共生です。
再生可能エネルギーの導入は、立地地域との関係性の中で進められる必要があります。環境負荷の低減は当然の前提になりますけれども、それに加えて、発電事業から生じる経済的な価値がどのように分配されるかという点がとても重要です。例えば、発電収益が地域外に流出する構造であれば、地域にとっては負担だけが残るという認識が生じやすく、導入に対する反発が強まる可能性があります。これに対して、収益の一部が地域に還元される仕組み、あるいは地域主導で事業が行われるような仕組みができれば、地域にとってのメリットが明確になり、受容性の向上につながります。この点は、再生可能エネルギー政策において極めて重要な視点であると考えています。
次に、太陽光パネルの廃棄に関わる論点としては、第一に、太陽光発電設備の運転期間の延長です。
これは、増川委員からも長期安定稼働という話がございましたけれども、多くの太陽光発電事業は、現状ではＦＩＴによる二十年間の買取りを前提として設計されており、その期間終了後に事業を終了して設備を撤去するという選択が合理的になってしまうケースが多く見られます。しかしながら、設備自体は必ずしも二十年で使用不能になるわけではなく、適切な保守管理が行われれば、より長期にわたって使用することが可能です。運転期間を延長することにより、廃棄のタイミングを分散させる平準化の効果が期待できます。特定の時期に廃棄が集中すると、それに対応するためにリサイクル設備を過大に整備する必要が生じますが、廃棄を平準化することで必要な設備投資を抑制し、結果として社会全体のコスト低減につながります。
運転期間を延長する効果はほかにもあり、既存の設備を活用して追加投資なしに発電能力を維持できること、その供給余力を確保することで電力価格の安定化に寄与すること、そして、発電事業者にとっては、収益機会が拡大し、その一部をリサイクル費用に充てることが可能になることが挙げられます。
パネルの廃棄に関わる第二の論点としては、制度設計の基本原則として、大和田委員からも先ほど御発言がありましたけれども、拡大生産者責任、いわゆるＥＰＲの考え方が重要です。製品のライフサイクル全体にわたる費用を適切に市場に内部化することが、制度の持続可能性を確保する上で不可欠です。
以上を踏まえまして、本法案に対する課題について四点申し上げます。次のページに移ります。
第一に、費用負担の在り方が不明確である点です。
リサイクル制度においては、最終的に誰が費用を負担するのかという点が、本来、制度の根幹となります。これは、単なる実務上の問題ではなく、制度の公平性や効率性、さらには長期的な持続可能性に直結する問題です。しかし、本法案では、誰がどのような根拠に基づいて費用を負担するのかという点が明確に示されていません。かつて審議会では費用負担の在り方について一定の議論がなされていたと承知しておりますが、それが法案には十分に反映されていない印象を受けます。
経済学的には、不法投棄の抑制や環境配慮設計の促進が期待できる、前払い型の仕組みが望ましいと考えられます。仮にその導入が難しい場合でも、少なくとも費用負担の主体とその根拠については、法律上明確にしておく必要があると考えます。
第二に、廃棄義務を最終所有者に課している点です。
太陽光パネルは、長期間にわたり使用され、その間に売買や事業譲渡が行われることが一般的です。そのような資産に対して、廃棄時点の所有者のみに義務を課す仕組みは、インセンティブのゆがみを生じさせる可能性があります。
この仕組みの下では、中間段階の所有者が、将来の廃棄責任を十分に意識せずに事業を行うことが可能となってしまいます。具体的には、リサイクル費用の積立てが不十分であったり、長寿命化のための適切な保守、更新が行われなかったりする可能性があります。また、最終的な所有者が十分な資力を持たない場合、適正な廃棄処理が行われないリスクも考えられます。
このようなリスクは、制度設計の段階である程度予見可能であるため、責任の分担や費用確保の仕組みについて、より慎重な検討が必要であると考えます。
第三に、多量排出事業者の定義と制度運用の問題です。
本法案では、一定規模以上の排出を行う事業者に義務を課す仕組みとなっていますが、その前提として、対象となる事業者をどのように把握するのかが課題となります。特にＦＩＴによらない事業の場合、行政が網羅的に対象者を把握することは容易ではありません。
加えて、排出量の基準が廃棄時の重量に基づいて設定される場合、分割して廃棄することによって基準を下回る形にすることが可能となるケースも想定されます。これは、先ほど増川委員からも御発言がありましたが、必ずしも不正行為とは言えません。設備の劣化状況に応じて合理的な更新であるというふうに説明される可能性もあります。そのため、単純な数量基準だけでは制度の実効性を十分に確保できない可能性があり、運用面も含めた制度設計の精緻化が求められると考えられます。
第四に、今後新設される設備への対応です。
本法案は、ＦＩＴ導入初期に設置された既存設備への対応に主眼が置かれている印象を受けます。しかし、今後のエネルギー政策を考える上では、むしろ新設設備への対応の方がより重要になると考えられます。
第七次エネルギー基本計画における導入目標を達成するためには、今後も相当量、現状の二倍、三倍といった太陽光発電設備の新設が必要とされます。既に設置コストは十分に低下しており、ＦＩＴによらない事業も増えています。このような状況を踏まえれば、新設案件については、導入から廃棄まで一体として設計することが可能であり、また、そのように設計すべきです。
具体的には、前払いの費用負担制度などを通じて将来の廃棄費用をあらかじめ確保し、事業者が自らの責任において適正処理を行う仕組みを構築することが望ましいと考えます。これは、公的支援への依存を抑制するだけでなく、将来への負担の先送りを防ぐという観点からも重要です。
以上の課題を踏まえ、本法案の直接の対象ではないかもしれませんが、今後の政策の方向性について、次のスライドで申し上げます。
重要なのは、発電設備の長期運用を促進しつつ、それが地域への利益還元につながる仕組みを構築することです。
現在のＦＩＴ制度の下では、二十年間の買取り期間終了後に事業を終了することが前提となっているケースが多く見られますが、これに対して、第三者が設備を買い取り、運転を継続する仕組みを整備することが有効と考えられます。
その際、特に重要なのは、地域主体の関与を促進することです。地域の企業や自治体あるいは地域新電力などが設備を引き継ぐことができれば、売電収入が地域内に還元され、地域経済への波及効果が期待できます。これは、再生可能エネルギーの導入拡大と地域活性化を同時に実現する上で有効な手段であると考えられます。
もっとも、こうした地域主体による事業参入は、現状の市場条件のままでは必ずしも容易ではありません。そのため、一定の政策的支援が必要となります。
例えば、フィード・イン・プレミアムの仕組みを活用し、市場価格に対して一定の上乗せを行うことで長期運転を行う事業の収益性を補完することが考えられます。あるいは、地産地消型の電力供給を行う場合に託送料金を優遇するといった措置も考えられると思います。
これらの措置は、単なる補助ではなく、長期運用や地域貢献といった望ましい行動に対してインセンティブを付与するという意味で、制度設計上、重要な役割を果たします。
最後に、発電事業終了後の跡地利用についてです。
太陽光発電設備の問題は、パネルの廃棄では終わりません。特に大規模な設備の場合には、跡地利用が地域にとって重要な課題となります。
現状では、事業者や地権者の判断に委ねられている部分が大きいと考えられます。しかし、土地利用は地域社会全体に影響を及ぼすものであり、公共的な側面を持つ問題です。
したがって、今後は、自治体や地域住民が関与する形で、跡地利用の方針を検討、決定する仕組みを導入することが望まれます。これにより、再生可能エネルギーの導入から廃止に至るまで、地域との関係性を一貫して確保することが可能になります。
以上で、私からの意見とさせていただきます。どうもありがとうございました。（拍手）
3
宮路拓馬(自民)
ありがとうございました。
次に、増川参考人にお願いいたします。
この発言のページ
4増増川武昭一般社団法人太陽光発電協会事務局長
どうも、皆さん、こんにちは。太陽光発電協会の事務局長、増川でございます。
この度は、参考人として御招致いただき、心より感謝申し上げます。
早速、私の説明を始めたいと思います。お手元の資料を御覧ください。表紙をめくっていただきまして、右下の方にページが振ってありますので、それを見ていただければ。まず一ページ目でございます。
私ども、太陽光発電協会、ＪＰＥＡとかジェピアと呼ばれておりますけれども、太陽電池パネルやパワーコンディショナーなどのメーカー、発電事業者等のエネルギー企業、そして、システムの販売、施工、保守サービスからパネルのリサイクルに至るまで…
この発言のページ
5宮路拓馬(自民)
ありがとうございました。
次に、山下参考人にお願いいたします。
この発言のページ
- （上の発言）
6山山下英俊一橋大学大学院経済学研究科・准教授
おはようございます。一橋大学から参りました山下英俊と申します。
本日は、発言の機会をいただき、誠にありがとうございます。
私は、環境・資源経済学を専門としており、廃棄物政策及びエネルギー政策について研究してまいりました。その立場から、今日は本法案について意見を述べさせていただきます。
まず、一枚おめくりいただきますと、この問題に対する基本的な考え方を申し上げたいと思います。再生可能エネルギー政策全般に関わる論点として二つ、太陽光パネルの廃棄に関わる論点として二つございます。
第一に、再生可能エネルギー導入拡大です。
これは、脱炭素や脱原発の推進という観点に加え、エネルギー安全保障の観点からも極めて重要です。現在の日本のエネルギー供給は、化石燃料への依存度が高く、国際情勢による影響を強く受ける構造となっています。昨今のように地政学的な緊張や資源供給の制約が生じた場合、燃料価格の急騰や供給不安が発生し、国内経済に大きな影響を及ぼします。これに対して、再生可能エネルギーは国内で生産可能な電源で、導入が進むほど外部依存度を低減することができます。したがって、再生可能エネルギーの導入拡大は、単なる環境政策ではなく、経済安全保障政策の一環として位置づけるべきものです。
また、再生可能エネルギーは不安定であると指摘されることがありますが、その変動は完全にランダムなものではなく、気象条件に基づく予測可能なものです。そこで、需給調整とうまく組み合わせることで、エネルギーの安定供給の中に組み込むことも可能です。むしろ、化石燃料や原子力発電のように突発的な供給停止がシステム全体に大きな影響を及ぼす電源と比べた場合には、分散型である再生可能エネルギーは電力システムのレジリエンスの向上にも寄与すると考えられます。
第二に、地域との共生です。
再生可能エネルギーの導入は、立地地域との関係性の中で進められる必要があります。環境負荷の低減は当然の前提になりますけれども、それに加えて、発電事業から生じる経済的な価値がどのように分配されるかという点がとても重要です。例えば、発電収益が地域外に流出する構造であれば、地域にとっては負担だけが残るという認識が生じやすく、導入に対する反発が強まる可能性があります。これに対して、収益の一部が地域に還元される仕組み、あるいは地域主導で事業が行われるような仕組みができれば、地域にとってのメリットが明確になり、受容性の向上につながります。この点は、再生可能エネルギー政策において極めて重要な視点であると考えています。
次に、太陽光パネルの廃棄に関わる論点としては、第一に、太陽光発電設備の運転期間の延長です。
これは、増川委員からも長期安定稼働という話がございましたけれども、多くの太陽光発電事業は、現状ではＦＩＴによる二十年間の買取りを前提として設計されており、その期間終了後に事業を終了して設備を撤去するという選択が合理的になってしまうケースが多く見られます。しかしながら、設備自体は必ずしも二十年で使用不能になるわけではなく、適切な保守管理が行われれば、より長期にわたって使用することが可能です。運転期間を延長することにより、廃棄のタイミングを分散させる平準化の効果が期待できます。特定の時期に廃棄が集中すると、それに対応するためにリサイクル設備を過大に整備する必要が生じますが、廃棄を平準化することで必要な設備投資を抑制し、結果として社会全体のコスト低減につながります。
運転期間を延長する効果はほかにもあり、既存の設備を活用して追加投資なしに発電能力を維持できること、その供給余力を確保することで電力価格の安定化に寄与すること、そして、発電事業者にとっては、収益機会が拡大し、その一部をリサイクル費用に充てることが可能になることが挙げられます。
パネルの廃棄に関わる第二の論点としては、制度設計の基本原則として、大和田委員からも先ほど御発言がありましたけれども、拡大生産者責任、いわゆるＥＰＲの考え方が重要です。製品のライフサイクル全体にわたる費用を適切に市場に内部化することが、制度の持続可能性を確保する上で不可欠です。
以上を踏まえまして、本法案に対する課題について四点申し上げます。次のページに移ります。
第一に、費用負担の在り方が不明確である点です。
リサイクル制度においては、最終的に誰が費用を負担するのかという点が、本来、制度の根幹となります。これは、単なる実務上の問題ではなく、制度の公平性や効率性、さらには長期的な持続可能性に直結する問題です。しかし、本法案では、誰がどのような根拠に基づいて費用を負担するのかという点が明確に示されていません。かつて審議会では費用負担の在り方について一定の議論がなされていたと承知しておりますが、それが法案には十分に反映されていない印象を受けます。
経済学的には、不法投棄の抑制や環境配慮設計の促進が期待できる、前払い型の仕組みが望ましいと考えられます。仮にその導入が難しい場合でも、少なくとも費用負担の主体とその根拠については、法律上明確にしておく必要があると考えます。
第二に、廃棄義務を最終所有者に課している点です。
太陽光パネルは、長期間にわたり使用され、その間に売買や事業譲渡が行われることが一般的です。そのような資産に対して、廃棄時点の所有者のみに義務を課す仕組みは、インセンティブのゆがみを生じさせる可能性があります。
この仕組みの下では、中間段階の所有者が、将来の廃棄責任を十分に意識せずに事業を行うことが可能となってしまいます。具体的には、リサイクル費用の積立てが不十分であったり、長寿命化のための適切な保守、更新が行われなかったりする可能性があります。また、最終的な所有者が十分な資力を持たない場合、適正な廃棄処理が行われないリスクも考えられます。
このようなリスクは、制度設計の段階である程度予見可能であるため、責任の分担や費用確保の仕組みについて、より慎重な検討が必要であると考えます。
第三に、多量排出事業者の定義と制度運用の問題です。
本法案では、一定規模以上の排出を行う事業者に義務を課す仕組みとなっていますが、その前提として、対象となる事業者をどのように把握するのかが課題となります。特にＦＩＴによらない事業の場合、行政が網羅的に対象者を把握することは容易ではありません。
加えて、排出量の基準が廃棄時の重量に基づいて設定される場合、分割して廃棄することによって基準を下回る形にすることが可能となるケースも想定されます。これは、先ほど増川委員からも御発言がありましたが、必ずしも不正行為とは言えません。設備の劣化状況に応じて合理的な更新であるというふうに説明される可能性もあります。そのため、単純な数量基準だけでは制度の実効性を十分に確保できない可能性があり、運用面も含めた制度設計の精緻化が求められると考えられます。
第四に、今後新設される設備への対応です。
本法案は、ＦＩＴ導入初期に設置された既存設備への対応に主眼が置かれている印象を受けます。しかし、今後のエネルギー政策を考える上では、むしろ新設設備への対応の方がより重要になると考えられます。
第七次エネルギー基本計画における導入目標を達成するためには、今後も相当量、現状の二倍、三倍といった太陽光発電設備の新設が必要とされます。既に設置コストは十分に低下しており、ＦＩＴによらない事業も増えています。このような状況を踏まえれば、新設案件については、導入から廃棄まで一体として設計することが可能であり、また、そのように設計すべきです。
具体的には、前払いの費用負担制度などを通じて将来の廃棄費用をあらかじめ確保し、事業者が自らの責任において適正処理を行う仕組みを構築することが望ましいと考えます。これは、公的支援への依存を抑制するだけでなく、将来への負担の先送りを防ぐという観点からも重要です。
以上の課題を踏まえ、本法案の直接の対象ではないかもしれませんが、今後の政策の方向性について、次のスライドで申し上げます。
重要なのは、発電設備の長期運用を促進しつつ、それが地域への利益還元につながる仕組みを構築することです。
現在のＦＩＴ制度の下では、二十年間の買取り期間終了後に事業を終了することが前提となっているケースが多く見られますが、これに対して、第三者が設備を買い取り、運転を継続する仕組みを整備することが有効と考えられます。
その際、特に重要なのは、地域主体の関与を促進することです。地域の企業や自治体あるいは地域新電力などが設備を引き継ぐことができれば、売電収入が地域内に還元され、地域経済への波及効果が期待できます。これは、再生可能エネルギーの導入拡大と地域活性化を同時に実現する上で有効な手段であると考えられます。
もっとも、こうした地域主体による事業参入は、現状の市場条件のままでは必ずしも容易ではありません。そのため、一定の政策的支援が必要となります。
例えば、フィード・イン・プレミアムの仕組みを活用し、市場価格に対して一定の上乗せを行うことで長期運転を行う事業の収益性を補完することが考えられます。あるいは、地産地消型の電力供給を行う場合に託送料金を優遇するといった措置も考えられると思います。
これらの措置は、単なる補助ではなく、長期運用や地域貢献といった望ましい行動に対してインセンティブを付与するという意味で、制度設計上、重要な役割を果たします。
最後に、発電事業終了後の跡地利用についてです。
太陽光発電設備の問題は、パネルの廃棄では終わりません。特に大規模な設備の場合には、跡地利用が地域にとって重要な課題となります。
現状では、事業者や地権者の判断に委ねられている部分が大きいと考えられます。しかし、土地利用は地域社会全体に影響を及ぼすものであり、公共的な側面を持つ問題です。
したがって、今後は、自治体や地域住民が関与する形で、跡地利用の方針を検討、決定する仕組みを導入することが望まれます。これにより、再生可能エネルギーの導入から廃止に至るまで、地域との関係性を一貫して確保することが可能になります。
以上で、私からの意見とさせていただきます。どうもありがとうございました。（拍手）
7宮路拓馬(自民)
ありがとうございました。
次に、浜田参考人にお願いいたします。
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8浜浜田篤介一般社団法人太陽光パネルリユース・リサイクル協会代表理事
一般社団法人太陽光パネルリユース・リサイクル協会の代表をしております浜田と申します。
本日は、このような機会をいただきまして、ありがとうございます。
二ページ目に、本日お話しする内容、アジェンダを書いております。限られた時間ですが、前の参考人の三名の方に一部詳しく説明していただいた部分もありますので、要点をまとめてお話ししていきたいと思います。
まず初めに、弊協会の簡単な紹介をさせていただきます。
ＳＰ２Ｒと呼んでおるんですけれども、ソーラーパネルリユース・リサイクル協会ということですが、中にはＰＶパネルというような表現をするときもあって、ややこ…
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9宮路拓馬(自民)
ありがとうございました。
以上で参考人の方々からの意見の開陳は終わりました。
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